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【历史】美国FDA的前世今生

发布时间:2015-07-16作者:器械科-转载

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这是一篇关于FDA建立背景的文章。

FDA现在这么牛逼,并不代表从建立之初也这么牛逼。同样的道理,现在美国社会这么发达,也不代表曾经是、而且永远都会是。

中国的医药企业自己应建立起基本的信心,并不只是靠欺骗作假就可能成为全球10大的。世界上还是需要诚信,即使对现在这样的中国现状,也是这个道理。

因此,这篇文章的时代背景和发生的故事,对现在我们医药行业的处境,或者说是困境,非常有借鉴性和帮助意义。

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FDA是美国食品药品监督管理局(U.S. Food and Drug Administration)的简称。今天,它的权威性不仅对美国,甚至对全球都有重大影响。众多药物生产研发和食品生产厂家对它是又爱又恨。爱它的是,如果你的产品能通过FDA的检测,基本上就等同于,你的产品由此可以在全世界进行销售。但它近乎苛刻的条款和繁杂的检验程序,以及漫长的检验时间,也足以让商家们尤其是药商脸色发绿。

关于FDA的诞生,有一则轶事流传甚广,如同牛顿的苹果催生了万有引力定律一样,老罗斯福总统(西奥多·罗斯福)的早餐催生了FDA。我第一次看到这则轶事,大约是小学高年级,印象深刻,可以说是被吓到了,以至于至今难忘,看到五岳散人君所写的”为什么不用操心美国的毒奶粉“一文中,也提到这则轶事,不禁勾起了恐怖的回忆。于是,上网翻查了些资料,发现有关FDA的成长历史中,有很多东西,大大值得一谈,遂作此文。

这里面有科学有人文,有政客有记者有商人有民众,有理想主义者有伪君子有奸诈小人,有你能想到的一切。这个话题是如此庞大,我想应该有大部头的书专门研究这件事。有知道的相关书籍诸君,请不吝告知和推荐。

传说,某天罗斯福总统,吃早餐时看一本叫做《丛林》的小说,看着看着,突然,大叫一声把桌子上的香肠火腿之类,连着盘子就扔到了窗外,把周围的人都给吓到了。

《丛林》一书,是以揭露真相为己任的新闻记者,阿普顿·辛克莱(Upton Sinclair)所写。书中谈到了他在达哈姆家族的联合畜产品加工厂里的所见所闻,“在那里,从欧洲退货回来的火腿,长了白色霉菌,切碎后填入香肠;仓库存放过久已经变味的牛油,重新融化,添加硼砂、甘油去味后,返回顾客餐桌;在香肠车间,为制服成群结队的老鼠,到处摆放着有毒面包做的诱饵,毒死的老鼠和生肉被一起铲进绞肉机;工人在一个水槽里搓洗油污的双手,然后水槽里的水用来配置调料加到香肠里去;人们早已习惯在生肉上走来走去,甚至直接在上面吐痰,而有的工人是结核病人。.....一个工人不慎滑进了正在滚开的炼猪油的大锅里,谁也没有有注意到。几天以后,人只剩下了一副骨架,其余的连同所炼的猪油一起拿到市场上去出售了。“据说就是这骨架,终于让老罗斯福崩溃,再也吃不下早饭,FDA的前身就此“诞生”。

当然,事情并非如此简单。当时的美国,正处于所谓的镀金时代,社会财富急剧增长的同时,也伴随着假货横行,假药和伪劣食品充斥于市场之中,很像如今的我们。但在言论自由的保护下,一代美国记者,成为后世知名的耙粪者,他们热衷于揭露黑幕,而黑幕如此之多,简直不乏猛烈抨击的素材。

同时,老罗斯福总统的政治倾向,在他的反对者们看来,是十分”反动“的。他强调政府权力,要对市场进行某种管制。这种明目张胆对市场的干预企图,据说让华尔街目瞪口呆,而他的政策,甚至导致了共和党的分裂。可以说,老罗斯福总统在美国掀起了一轮猛烈的改革暴风,他是如此的”肆无忌惮“,压根不考虑所谓美国当时国情的做法。最终,非但没有让国家和大多数民众,因此遭受重大损失,反倒受益匪浅,他也就此成为美国历史上最知名的总统之一。

在辛克莱写丛林之前,有一位化学家哈维·华盛顿·维莱(Harvey Washington Wiley),多年来用他的专业知识,持续不断的打击那些粗制滥造的专利药物以及所谓的祖传秘方、宫廷秘方、印第安人等民族秘方以及食品问题。他的不懈努力赢得了大众的尊重,他也因此就任美国农业部化学物质局局长。虽然这个局没有任何真正的实权,但在他的带领下,持续不断的出版了一系列研究报告,并且和诸多民间组织联合起来,推动大众关注这些问题。

他起草了相关法案的蓝本,即后来得到通过的《纯净食品和药品法》,并四处游说国会通过该项法案。但他的努力,收效甚微。要让如此众多的既得利益者,接受这样的紧箍咒,无疑是不可能的一件事。而他们对国会的影响力,显然比维莱大得多。维莱为此奋斗了整整25年,失败了190次。其间,他本人就曾哀叹,推动国会立法,就像攀登一个永无休止的山坡,看不到顶端在哪里。

而食品市场的极端混乱,老罗斯福早就因此尝到过苦头。1898年,老罗斯福曾带领一支志愿骑兵队去古巴参加美西战争。当时就发生过,因大量罐装肉制品都是变质食品,导致他的部下非战斗减员,达数千人之多,且上百人还因此死亡。对此,老罗斯福一直是耿耿于怀。

老罗斯福总统连任以后,在1905年12月,向国会明确表示:“我建议应该颁布这样一部法律,对州际贸易中标签不实的和掺假的食品、饮料和药品予以规制。这样一部法律将保护正当的生产和贸易活动,将保障消费者的健康和福祉。”。但即便如此,立法活动也是艰难万分,甚至可以说毫无实质性进展。

直到,1906年2月,《丛林》出版,这本书迅速在图书市场走红,很快被翻译成17种文字,直接导致美国出口到欧洲的肉类骤减了50%。要按咱们这里的说法,这作者简直就是一美奸,多半是拿英镑之类的间谍,试图搞垮美国的食品工业,用心何其恶毒。但美国人的思维比较怪异,没有表现出一点点求稳定求和谐的大局观。他们非但没有试图用唾骂将作者淹死,反倒把丛林一书拼命寄往白宫,以图唤起总统的重视。

有资料说,最初老罗斯福总统对作者的描述是不太相信的,毕竟有点过于的耸人听闻。因为众多耙粪者的作品中,不可避免的,在某些报告中会存在过度夸张的描述。但这本书的影响力是如此巨大,老罗斯福请辛克莱到白宫来进行了一场讨论,辛克莱说服了总统派人调查此事的真伪。当老罗斯福总统看到由劳动部部长 Charles Neill和社会工作者James Bronson Reynolds对肉类加工业的调查报告后,发现丛林书中的描述只不过是冰山一角。触目惊心的事实,让老罗斯福即愤怒又颇感犹豫,但他最终决定将此报告公之于世。

这份报告,所引发的愤怒到极点的民意。可以从参议院最终的投票数一窥究竟,63比4。以绝对性的优势票数,以维莱起草的蓝本为基础的《纯食品和药品法》以及《肉类检查法》,于1906年6月30号,正式获得通过。为了纪念维莱为推动此法案的成立,历经了25年的不懈努力,《纯食品和药品法》也经常被称为维莱法案。今天人们公认,这部对美国社会影响深远的法案,主要由维莱、老罗斯福和辛克莱所推动完成。

相关法案则于1907年1月1日正式生效。

它规定:禁止商品贴假商标,禁止在美国国内制造和运输掺假食品和药品,要求所有供人食用的肉类产品在包装运输之前必须经过检查。根据这项新通过的食品药品纯洁法规的规定,如果发现使用假冒商标,或者在食品或药品中掺假的违法者,将被罚500美元或者受到一年的监禁,或者同时受到以上两种处罚。这项法规涉及的食品包括人和牲畜食用的所有食物、饮料和调味品。《纯净食品及药物管理法》的通过, 标志着纯净食品运动重要成果。

借此东风,维莱大刀阔斧,推动并创建了FDA(美国食品药品监督管理局)的雏形,将活动经费从最初的15万5千美元,增加到 96万3780美元,并终于将相关部门搬进了自己的大楼。

不过,1906年通过的法案相当的温和,以至于维莱所领导的成员,在面对一些不法商人时,常感无奈。比如他们曾起诉,Cuforhedake Brane-Fude药品,因为它的标签有误导消费者的歧义。但胜诉之后,区区700美元的罚款,和这个流氓公司,从相关药品中,所获得的200万美元利润相比,只不过是聊胜于无。这样的法规几乎无法阻挡,商人的逐利冲动。

除此以外,这位斗士的日子也并不好过。农业部内,其后分别成立了食品和药品检查委员会(the Board of Food and Drug Inspection)以及科学专家顾问仲裁委员会(the Referee Board of Consulting Scientific Experts)。同时,化学局的很大一部分职权也被法院取消。

1911年,最高法院裁定1906年的法案并不适用于惩处医疗方面的虚假声明,作为对此的回应,1912年修正案中对1906年法案中“滥用标签”的定义又加入了“对医疗效果作出虚假或欺诈性质的声明”的解释。然而,法院对欺诈意图的取证设立了高标准,从而继续严格限定这些职权。(此段引自维基百科fda 条目)

在这样的重重压力下,1912年,维莱明确表示,“纯食品和药品法目前实已名存实亡,已无力惩罚贴假商标的制造商以及掺假食品。”他就此黯然辞职。辞职后的维莱,虽已是68岁的高龄,但他马上转投到《好管家》杂志,继续用媒体的影响力,发动民众,并监督政府。在其后的19年时间里,他和同仁一起,对肉、面包、面粉等进行检测,并将结果公布在杂志上,树立起了该杂志的品牌形象,直到今天。

1927年,化学物质局被重组为美国农业部下的一个新机构——食品、药品和杀虫剂组织(the Food, Drug, and Insecticide organization)。1930年,该机构名被缩减为“食品药品监督管理局”,即FDA,同年维莱逝世。至今,他依然被美国人怀念。

许多人继承了维莱和辛克莱的斗志,他们持续不断做种种努力,要求增强1906年所通过法案的监管威力,不仅对食品更要对药物进行监督。可以预料的是阻力重重,他们提供的草案在国会争吵了五年,也毫无进展。

历史在某种程度上总是相似的,1937年,美国马森基尔制药公司生产的万能磺胺造成107人死亡,汹涌的民意,最终让该草案在国会获得通过。1938年6 月25日,富兰克林·罗斯福总统,签署通过了《联邦食品、药品和化妆品法案》。这个法案赋以了FDA监管的实权,从此FDA才算摆脱了重重钳制,开始大放光彩。

随着现代医学革命的爆发,有了坚实的科学根基,FDA对药物的要求,也越来越苛刻。1959年,参议员埃斯蒂斯·基福弗(Estes Kefauver)要求进一步加强FDA监管权限,以阻止那些说不清自己疗效的药物上市。这样的要求,理所当然的被国会拒绝。

但一种在欧洲流行的新药所造成的严重副作用,最终让国会再次低头。那就是药物史上,或者现代科学史上,著名的反应停事件。1956年,一种用来缓解妊娠呕吐的新药在西德上市,它的效果十分显著,因此在欧洲被迅速推广,而亚洲的日本以及北美和拉丁美洲的一些国家,也迅速跟进。

这种药物在进入美国市场时,由于FDA的一个工作人员弗兰西斯?凯尔西(Frances Oldham Kelsey)对于该药物的副作用存疑,迟迟没有批准该药物在美国正式上市。到1960年时,许多国家的孕妇生出了所谓的海豹儿。这些新生儿,上肢、下肢特别短小,甚至没有臂部和腿部,手脚直接连在身体上,其形状酷似“海豹”。同时,部分新生儿还伴有心脏和消化道畸形等多种疾病。1961年,科学家证实,海豹儿是由于孕妇服用反应停所致。此时,全世界已经诞生了上万名海豹儿,欧洲舆论一片大哗。

因弗兰西斯?凯尔西的怀疑,美国妈妈们逃过一劫。但该公司已向上千名美国医生分发了,250万药片,以做初步的临床实验。FDA虽然迅速召回了剩下的药物。但仍然有17个孕妇,生下了海豹儿。当时的FDA没有权限限制这些药物登陆美国,去进行临床实验。

反应停事件,迫使国会再次增加了FDA的监管权限。在这种巨大的恐惧下,1962年,国会正式通过了《Kefauver-Harris药品修正案》,该法案赋以了FDA极大的权力。其中最关键的一条就是,新药的上市申请都必须包含对于药物有效性的“实质性证据”,作为对之前申请中安全性论证的一种补充。由此,FDA的主要框架基本达成。

在FDA的成长简史中,我们可以发现民主最基本的运作方式,以及它看起来,似乎让人难以容忍的低效。但正是在反复的民意较量中,在各方利益的博弈下,最终我们看到了今日的FDA,它在保护美国民众身体健康方面,做出了让人赞叹的卓越贡献。

从FDA的成长史中,我们也可以发现,无论有多么大的来自既得利益者的重重阻碍。只要有一个,能够真正被民意推动而发生改变的游戏规则,那么理想主义者的热血,众多民众的支持,最终会——也许缓慢,但真正坚实的——一步一步,走向让人为之倾倒和赞叹的高峰。

行文至此,突然想起,田中芳树所写的《银河英雄传说》。书中刻意描绘了,一个高效率的开明专制政府,以及一个低效率的吵吵嚷嚷的民主政府。其中,专制政府中充斥着理想主义者,君圣臣贤。而民主政府中则是政客横行,欲壑难填,其中少数的几个理想主义者,日子十分难过。

说实话,我多年来,对此还真的有点矛盾。但写完此文后,顿觉浑身轻松。有了能被民意推动的游戏规则,理想主义者,可以一代又一代,如愚公移山般,最终完成伟业。FDA是实实在在的明证。

我已经对闲扯上了瘾,那就再胡说几句。

也许有些政策,的确是英明伟大正确的。但是,如果它得不到民意的真正支持,其结果只能是人人开动脑筋,去回避规则,遵守规则的人只能成为众人讥讽的傻瓜。想一想我们社会中这些流传广泛的说法,"上有政策,下有对策",“饿死胆小的,撑死胆大的”,“法不责众”,等等,就足以表明,在一个专制的框架之下,就算真正英明伟大正确的决策,都是难以达到实际效果的。

在大多数人都违规的时候,执法成本也将高得根本无法承受。毒奶粉事件,正是一个生动的例子。这碗苦药,无论当局愿不愿意,都只能喝下去。当添加三聚氰胺已经是默认的潜规则的时候,当局只能给众多奶粉厂家擦屁股。陷入专制的泥潭,众多问题,已经不是一个或者少数几个身居高位的人,可以从根本上解决的。

无论他们多么的有良知,无论他们是如何的万丈怒火,或者不惜粉身碎骨,不惜鞠躬尽瘁,死而后已,也只能忍耐,还能怎么样呢?牵一发而动全身,专制制度本身已经成为问题的陪绑者,要死大家就一起死。这也是奶粉行业领头人,敢于赤裸裸的蔑视民意的根本原因,他们已经把整个体制和问题捆绑在一起。根本不用他们自己动手,当局就得帮助他们压制和分化民意。没有一个能够真正依靠民意去推动社会变革的游戏规则,大事化小,小事化无,难道不是理所当然的逻辑吗?

老罗曾疑惑于为何国外的科学家常兼具人文精神,我们的为什么很稀罕。首先我要说,曾经我们是有这样的科学家,比如李四光、竺可桢那一代科学家。至于现在为什么少了,原因很多,也许这篇博文中维莱的所做所为,可以给老罗解解疑惑。





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